我国建筑业建筑资质监管制度的剖析

建设工程关乎人民群众的人身安全和财产利益，需要政府“这只看得见手”进行适当和有效的监管。目前，政府通过设定建筑资质条件，发放施工许可证，对施工企业进行把关。在一定程度上对遏制“豆腐渣工程”起到了积极作用，保障了工程的质量与安全。建设部2000 年颁布的《房地产开发企业资质管理规定》为例，其第5 条规定: “房地产开发企业按照企业条件分为一、二、三、四个资质等级。各资质等级企业的条件如下: ( 一) 一级资质: 注册资本不低5000 万元; 从事房地产开发经营5 年以上……(四) 四级资质: 注册资本不低100万元; 从事房地产开发经营1 年以上……”第7 条规定“申请《暂定资质证书》的条件不得低于四级资质企业的条件”。就是说，企业申请资质必须具有从事房地产开发经营的资历，至少一年以上。

我国在建筑领域，实行严格的资质管理制度，目的在于通过设定较高的行业准入门槛以保证工程质量。《建筑法》第13条规定从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，必须在取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。我国在建筑行业实行资质管理制度缘起于上个世纪80年代。当时是计划经济时代，建筑业企业基本都是国有制形式，建设工程被列入政府计划后，被分配给具有相应规模的建筑企业。为了有效进行建筑质量的监督管理，国家参照了前苏联对建筑工程的质量管理模式，对建筑企业设定相应条件，授予不同级别的资质。未被授予资质的建筑企业不准许从事相应的建筑活动。但由于社会主义市场经济体制的确立，市场对建筑业的需求逐渐旺盛，这种管理模式逐渐暴露出弊端: 一方面因建筑业取得资质的企业只是少数，“供不应求”，许多建设单位苦于找不到相关工程承包人，只能默许没有资质的企业借用资质; 另一方面，一些拥有资质的企业因不适应市场经济体制的变化而无法承揽到工程，故只能以出租资质收取管理费维持生计。于是大量无资质的或低级资质的建筑企业便以有偿租借其他企业资质的方式承包、分包、转包工程，而出借资质的企业通过收取一定的管理费获得收益，达到“双赢”，从而出现大量所谓的“无效”建设工程合同。

根据国务院《建设工程质量管理条例》可知，政府对建设工程质量监督管理的主要手段有施工图设计文件审查制度、施工许可证制度、竣工验收备案制度等。通过施工图文件审查和建设工程监理以及检测等这种微观上的具体监督和主管行政机关对工程质量的随机抽查等监督方式的综合运用，方可使建设工程的质量得以保证，即建设工程的质量在于建设的全过程把关，而不是取决于事前的资质等条件的市场准入。但需要说明的是，上述的一系列监督程序所涉的每一项主体，都强制性要求其具有相应的资质。可见，在建筑领域，没有资质，寸步难行。

设定严格的资质管理制度以保证工程质量。从建设部颁布的各类“资质管理规定”看，其往往在第一条就表明立法目的在于“保证建设工程质量”。政府设定资质等级并规定各等级从业范围，实质上是划分市场的行为，是对市场自由竞争的干预。仍以上述《建筑工程设计资质分级标准》为例，该标准规定，甲级资质承担建筑工程设计的范围不受限制; 乙级则受到限制，只可承担民用建筑为二级及以下的设计项目等等。这意味着资质等级越高，其占有的市场份额越大，竞争优势越明显，反之则小。企业不论甲级乙级，真正发挥作用的是建筑设计师的水平，而这种水平是通过建筑设计师的学识和才能决定的，是设计师的能力决定企业可以承揽什么样的工程，而不是其他因素决定。政府的此种制度安排，使资质等级低的企业发展受到限制。有人提出对建筑企业经营范围应该设定上下限，使目标市场分出层次，大型企业不能经营小额的工程项目。“资质管理应合理规范不同规模企业的生存空间，使不同规模企业各得其所”。